Por Alejandro Miguez
Integrante de Reset – Política de Drogas y Derechos Humanos
Andrés López es Licenciado en Economía, director del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP) y profesor titular de Desarrollo Económico en la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Escribió “Narcoeconomía”, donde realizó un análisis crítico de los métodos de generación y producción de datos sobre los mercados de consumo y de producción de sustancias ilegalizadas. Recientemente redactó un documento –presentado al Ministerio de Producción de la Nación– sobre la cadena de valor del cannabis. En diálogo con Reset habló sobre las dificultades de estimar dichos mercados de consumo y de producción (y de las posibilidades de poder complementar datos con métodos usados en otros países), del rol que adquirió la deep web en los nuevos circuitos de tráfico de sustancias prohibidas, del desbalance en el gasto público en las políticas de drogas y de las posibilidades y necesidades de la emergente industria del cannabis en Argentina.
En Narcoeconomía, plantéas la dificultad de estimar los mercados de consumo de sustancias ilegalizadas tanto a nivel global como nacional. ¿Cuáles son las variables que dificultan las estimaciones a nivel mundial?, ¿cómo se pueden establecer parámetros comunes para realizar un abordaje más riguroso?
Con relación al uso de comparación entre países para analizar datos de prevalencia… supongamos que nos mantenemos en los datos oficiales de las encuestas, que no intentamos corregir por sub-reporte, el primer problema que encontramos es que se utilizan diferentes métodos: encuestas por teléfono, encuestas recibidas por correo, donde usan computadoras. En fin, hay varios métodos y eso puede generar diferentes sesgos de sub-reporte. Por otro lado, el tipo de población cubierta puede ser distinta en términos de edad, de cobertura geográfica de la población: difícil saber cuánto de las encuestas cubren a grupos vulnerables o a grupos problemáticos de consumo –donde, a veces, es más difícil capturar los datos. Por supuesto, las prevalencias se informan a veces con distinta frecuencia. No todos los países informan los mismos datos, lo hacen en diferentes tiempos posibles (mes, año). Entonces digamos que hay una serie de cuestiones que hay que tomar con cautela esa data para evitar comparaciones que pueden llevar a errores. Después está la cuestión de si un país mantiene una misma metodología a lo largo del tiempo; uno puede comparar con cierta legitimidad tendencias en el tiempo en cada país, si no ha habido ningún factor que pueda alterar la conducta de los que responden. Por ejemplo, si en Argentina se despenaliza o se descriminaliza efectivamente el consumo de estupefacientes –y no sólo a través de, digamos, una decisión de la Corte Suprema, como es hasta ahora, sino de una ley– tal vez la tendencia a sub-reportar cambia. Baja. Uno supondría que baja, y entonces eso te puede empañar la pureza de la comparación intertemporal porque no estarías captando cambios en la conducta de la gente, sino cambios en la tendencia a sub-reportar. En cualquier caso, podría haber métodos estadísticos que puedan intentar aislar el efecto de esos tipos de cambios (como por ejemplo un cambio en el marco legal).
En Argentina es común utilizar comparaciones entre países para analizar los datos de prevalencia. ¿Cuáles son los problemas y las limitaciones que tiene este recurso?
El problema principal en todos los países es el subreporte. A la gente uno le pregunta si hizo algo que en casi todo el mundo todavía está penado o está estigmatizado socialmente; naturalmente, una parte de la población tiende a mentir sobre el uso de estas sustancias, aún cuando efectivamente ha consumido en algún momento. Para esto hay distintos métodos de entrevistas que parecen más o menos apropiadas (o proclives a evitar el subreporte). Claramente, las entrevistas cara a cara –entiendo yo– son las que ha venido utilizando Sedronar en la Argentina, y no es la mejor manera de evitar el subreporte, sino que es mejor usar otras que garanticen más el anonimato de las personas. Luego, se han desarrollado algunos métodos para corregir el subreporte: desde estimaciones econométricas basados en datos observables y no observables de los participantes de las encuestas (tratando de modelar la verdadera participación en el consumo) hasta otros modelos indirectos como el examen de aguas residuales (buscando metabolitos de las drogas; esto se usa en Europa y en países como Australia); en otras partes se han desarrollado otros métodos indirectos basados en analizar la compra de papeles para armar cigarrillos, y con ese dato puede estimar algún indicador de consumo.
Hay otro método alternativo que es chequear –esto se hace cuando hay arrestos–; se le pregunta a la persona si consumió sustancias y luego se hace un análisis (y en general también hay un subreporte). Todos estos métodos sugieren que hay un subreporte en las encuestas oficiales, que es mayor en las llamadas drogas duras (que en el cannabis, por ejemplo). No menos del 20% que participa de estas encuestas miente sobre el verdadero consumo, con lo cual podemos pensar que las cifras de las encuestas son un piso y que ese piso es cada vez más distante del verdadero valor (y uno podría pensar que cuanto más represivo es el régimen, mayor incentivo a mentir.) Por supuesto que las encuestas te pueden decir qué porción de una determinada población ha usado drogas en un lapso de tiempo (un mes, un año, toda la vida), pero esa gente es un poco más difícil que dén datos exactos de cuánto ha consumido en ese un período (y mucho menos de algún indicador de calidad). Por ejemplo, ahí sirven las aguas residuales porque evidentemente la mejor aproximación al real contenido de lo que están consumiendo las personas, porque ahí no hay mezcla que valga con otra sustancia para rebajar la sustancia que vende; ahí está el dato real, los metabolitos que revelan cuánta cocaína u otras sustancias se consumieron en determinado tiempo. Para tener datos de estimación del volumen de mercado –tanto en términos de cantidades como de precios– hay que hacer una serie de supuestos importantes: cantidades consumidas, pureza, calidades, etc. Todo esto hace que las estimaciones que se conocen sobre los mercados de drogas están siempre sujetas a errores. Creo que ahí queda mucho por avanzar para tener metodologías comunes y aprender de las mejores prácticas y corregir los datos de las encuestas con estos tipos de métodos indirectos que están siendo usados en otros lados.
Una novedad de los mercados de sustancias ilegales es la aparición de circuitos web (la dark/deep web) y el uso de criptomonedas. Estos mecanismos, que ya eran emergentes, se han profundizado durante la pandemia. ¿Cómo afecta esto en el análisis de la composición de la oferta de los mercados?, ¿cómo debería abordarse su estudio?
Cada vez más, efectivamente, se usan los mecanismos disponibles –para el comercio electrónico de otro tipo de bienes y para el pago electrónico– para el tráfico y el consumo, para la compra-venta de drogas, de sustancias ilegales. Esto se hace por lo general por las llamadas dark o deep web, y la aparición de las criptomonedas facilita enormemente este proceso. Ahí habría una fuente de información interesante si puede acceder a esa data; para procesar esa data y hacer alguna estimación de cuánto es el volumen de esos circuitos. Por supuesto que son circuitos que, generalmente, aparecen y desaparecen rápidamente –dado que las autoridades los persiguen, los cierran, etc.–, pero uno podría tener algún indicador también que complemente los que proveen las encuestas tradicionales. Hay además algo interesante: este tipo de circuitos permite replicar el mecanismo –por ejemplo– de creación de reputación de las plataformas de comercio electrónico tradicionales; uno podría decir: “yo le doy like a los buenos vendedores”. Esto es algo que ocurre en estas comunidades de compradores y vendedores de sustancias ilegales. Da para mucho el análisis de estos datos para ver, se crean nuevas formas de interacción; se profundizan los mecanismos de comercio electrónico y se ve cómo se forman redes, comunidades en torno al uso de estas sustancias. Hasta donde conozco, no hay trabajos de este tipo pero en otros países hay gente que está mirando y está siguiendo los movimientos de estos mercados electrónicos.
El estudio de los impactos de las políticas de prohibición muestran un impacto débil, con altos costos sociales -expresado en la violación sistemática de los derechos humanos- y económicos. Además, profundiza las desigualdades por la situación de vulnerabilidad de las poblaciones empobrecidas. ¿Qué evidencia existe en los países que comenzaron a tener políticas más liberales con respecto al consumo?, ¿mejoraron los índices sociales y sanitarios?
Las políticas de prohibición están bajo cuestionamiento –cada vez más alto– a nivel global. No es solo la evidencia estadística simple, que no ha habido disminuciones significativas en el consumo de las sustancias ilegales, de las drogas ilegales; de hecho, en algunos casos ha habido aumentos, en ciertos países y para cierto tipo de sustancias. En 2018, si mal no recuerdo, hubo récords en la producción mundial de cocaína y heroína después de décadas de combate contra estos cultivos. Todo esto con altísimos costos sociales: el gasto público en la persecución de los traficantes… incluso en muchos países hay encarcelamiento y persecución de los consumidores también… los gastos en encarcelamiento, en procesos judiciales, etcétera. Además de ese gasto público, hay evidencia de que los costos de la lucha contra el narcotráfico cae desproporcionadamente sobre grupos sociales más vulnerables: por ejemplo, dificultades para ir a a escuela de los niños en los barrios donde el narcotráfico ha tomado el control, la depreciación del valor de las viviendas… o la mayor probabilidad de convertirse en infractores de la ley, no sólo en temas vinculados al narcotráfico, sino que en general en los lugares donde los narcotraficantes tienen una presencia más amplia y más abierta. Por ejemplo, en EE.UU el mayor sesgo de encarcelamiento se dá con las personas negras. Hay una serie de cuestiones, otro ejemplo son los impactos desiguales en términos de género –que han sido bien estudiados en otros lados.
Pero además de toda esa evidencia estadística, también hay estudios sobre casos puntuales de intervención que usando técnicas más sofisticadas (cuando los datos lo permiten) muestran que realmente las intervenciones en general son inefectivas para reducir de forma duradera el consumo de estas sustancias. Esto tanto con los costos fiscales (de recursos que podrían ser destinados a campañas de prevención, de rehabilitación) como a los costos sociales que afectan a los grupos más vulnerables. Las políticas de liberalización…digamos, tendríamos que usar –como sugiere otra gente– el término regulación de las drogas, porque en este momento casi todas las drogas están prohibidas, lo que significa que el Estado no tiene ningún control sobre lo que ocurre en esos mercados, se limita –cuando puede– a perseguir, a encarcelar a los traficantes, pero realmente no hay control de nada de lo que ocurre ahí (incluso para saber si los consumidores en ese mercado no están expuestos a sustancias peligrosas, dado que nadie controla su composición, su calidad, etc). Realmente hay que hablar de regulación de estos mercados, porque prohibirlos no es regularlos, es simplemente asumir que el Estado tiene la capacidad de ejecutar la prohibición –cosa que se ha probado que es falso.
Desde las evidencias, desde los episodios de descriminalización y de despenalización de muchos países –incluyendo el caso icónico de Portugal, hace ya algunos años– hasta la creación de mercados legales cannábicos en Estados Unidos, Canadá muestran que, por un lado, ha habido algunos incrementos en el consumo que no sabemos si son crecimientos reales o un menor temor al subreporte… es previsible que haya un incremento moderado de esta sustancia, en la prevalencia para ser más exactos. Esto ha venido acompañado de otros efectos positivos: por ejemplo, la disminución de los índices de criminalidad (en algunos lados), porque la policía puede estar en otras cosas, en crímenes más serios; también la disminución del consumo de otras sustancias con mayor potencial de daño (como la heroína, en el caso de Estados Unidos). Es casi unánime en esos estudios el hallazgo de que el aumento en la prevalencia del uso de cannabis no se dá en la población adolescente, sino en los grupos adultos. Todo eso ayuda a pensar que la relación costo-beneficio de esas iniciativas puede ser positivo.
En el final de Narcoeconomía indicás que, aún considerando las dificultades existentes en la recolección de datos fiables, el Estado utiliza el 81% de las erogaciones vinculadas a las drogas ilícitas para controlar la oferta. Este desbalance, en comparación con otros países, es muy grande. ¿Cuáles son las consecuencias de este desbalance?, ¿cómo se podría modificar?, ¿con qué criterios?
En Argentina hay una enorme desproporción entre lo que es el Estado a nivel nacional –pero también a nivel provincial– en lo que gasta para reprimir la oferta de drogas, a través de la policía, los procesos judiciales, el sistema penitenciario, etc. y lo que gasta en campañas de prevención o de rehabilitación. Si bien este desbalance, en general, se da porque los Estados gastan más del primer lado que del segundo, en Argentina con los datos que conocemos podemos decir que ese desbalance es aún mayor que en otros casos. Yo creo que la solución a esto sería crear mercados legales, y esto se tiene que dar con un debate público complejo –como en otros casos de temas socialmente sensibles– que algún momento hay que empezar a dar.
Si vamos de mayor ambición a menor y nos olvidamos un rato de los mercados regulados legales, por supuesto que la descriminalización efectiva de todos los estupefacientes podría evitar al menos que se encarcelen –o, como mínimo, que se enjuicie– a los consumidores de sustancias que son hallados por las fuerzas de seguridad. Una cantidad importante de los juicios vinculados a la violación a la ley de estupefacientes son por consumo y por tenencia; por lo menos ayudaría a disminuir el gasto en perseguir a consumidores o a personas con tenencia simple; en todo caso permitiría concentrar esfuerzos en desarticular las bandas de narcotraficantes y, eventualmente, podría destinarse ese dinero a campañas más efectivas de prevención y rehabilitación.
Ahora bien, si uno pensara en la creación de mercados legales, en algunos casos como en los Estados de Estados Unidos una parte de lo que se recauda con los impuestos a la venta de cannabis va a financiar este tipo de campañas por el lado de la demanda, para disminuir el número de consumidores problemáticos. Esto es algo bastante obvio, se aplicó en la legalización de los mercados. Creo que ahí lo que se podría modificar es tener, por un lado, una política de descriminalización general del uso de estupefacientes –siguiendo la experiencia de Portugal, que muestra en general números positivos después de haber tenido una verdadera epidemia de consumo de heroína; eso mejoró muchísimo tras la descriminalización– y, por el otro, explorar la creación de mercados legales de las sustancias que tienen menor potencial de daño (el cannabis, por supuesto, pero también otras sustancias el LSD o el éxtasis, que hasta donde conocemos de los ránkings de daño –que circulan internacionalmente y que están elaborados en países europeos– tienen bastante menor capacidad de daño que otras sustancias legales como el alcohol o el tabaco). Ahí tenemos entonces cómo uno controla el alcohol y el tabaco con impuestos especiales o campañas de prevención y de información sobre sus potenciales efectos dañinos, con restricciones de uso a los menores y en los espacios públicos, etc. Podríamos hacer lo mismo con estas sustancias que además tienen, en algunos casos, importantes potenciales/propiedades terapéuticas (que están siendo investigadas). En Estados Unidos, como algunos ya saben, ha comenzado un movimiento de descriminalización, incluso de legalización (por ejemplo, en el Estado de Oregón). Hay que salir de los eslogans y tener evidencia científica sobre estos temas y mirar otros modelos regulatorios, para así dar la discusión; no va a ser de la noche a la mañana que esto vaya a cambiar, pero en algún momento uno tiene que empezar a construir un debate público informado sobre estos temas.
¿Cómo se puede avanzar en Argentina en el desarrollo de la industria del cannabis para no quedar rezagado (en comparación con otros países del continente?
Hay países que ya han puesto primera en materia regulatoria: Uruguay, Colombia sólo en el medicinal; Paraguay ha otorgado licencias para comenzar a producir cannabis de uso medicinal. Argentina tiene la ley, pero es muy restrictiva; hay un decreto reglamentario que amplió un poco para el uso, pero falta todavía una nueva ley que realmente amplíe más las posibilidades de que actores privados y públicos se metan en este negocio. Entiendo yo que no se requiere mucho que el Estado –como en otros sectores emergentes– destine grandes subsidios o créditos preferenciales; hay fondos privados, locales y extranjeros, que están dispuestos a invertir, ya hay proyectos que están dando vueltas. Empresas públicas que ya han puesto primera como Cannava, que es caso más conocido, en Jujuy. Me parece que la cuestión pasa por crear un marco regulatorio más amigable, que incluya una nueva ley que realmente tenga una visión del cannabis medicinal como una industria rentable (además de cuidar los derechos de los pacientes y que contemple el aspecto sanitario, desde ya). Luego, que ANMAT habilite la posibilidad de vender productos en base a cannabis; no como un reclamo medicinal (no de los medicamentos que tienen que pasar por ensayos clínicos, eso ya tiene su propia normativa y funciona bien), sino que estamos hablando de cremas, aceites, etc. –que hoy se venden regularmente en un mercado gris o negro e incluso hasta por internet, y que nadie controla su composición, su calidad–. Se necesita que la ANMAT comience a tomar este tema y establezca una reglamentación que habilite la venta de estos productos –que no son productos que se van a vender en farmacias con receta (eso va por otro canal), que se van a vender como fitoterapéuticos, cremas, etc.–.
¿Qué políticas públicas son necesarias para generar un esquema productivo claro?, ¿qué modelo sería, a priori, el adecuado para lograr un desarrollo que incluya a las diferentes etapas?
Es fundamental una ley que legalice la producción de cannabis con bajo nivel psicoactivo; habría que definir cuál es el nivel de THC admitido (0,3 o 0,2); esto ya se hizo en Estados Unidos a nivel federal, el Farmville de 2018. Aquí hay un proyecto de ley en ese sentido. Sin duda esto va a habilitar no sólo las posibilidades del cannabis medicinal, de la cosmética, del cuidado y el bienestar, sino también en otros usos potenciales como tuvo en la Argentina en el pasado en la industria textil hasta los años setenta. Hoy para hacer cualquier cosa con cannabis –salvo lo muy específicamente autorizado por la ley de cannabis medicinal– se está bajo la ley de estupefacientes, es un delito; hay que sacar eso de la ley de estupefacientes y generar un sistema muy estricto de licencias y controles que permitan una trazabilidad desde la semilla hasta la venta final. Esto requiere una ley y la habilitación de todo un esquema de controles y licencias que permita que esta actividad se desarrolle de manera legal y sin riesgos para la seguridad, que es lo que habitualmente aparece como temor (el desvío de la producción).
También debería incorporarse la discusión de qué vamos a hacer con las genéticas, con las que ya existen y –hasta donde sé– el INASE no quiere reconocer. En Colombia se hizo una especie de amnistía. Por supuesto, si vos vas con una semilla a registrarla te dicen: “¿esto de dónde salió? Es ilegal”. Pero bueno, en Colombia hubo una amnistía y se podría hacer algo parecido acá. Después, una vez que tenés las bases legales si puede aparecer ahí si una acción del Estado en términos de, por ejemplo, ayudar a desarrollar los sistemas de exportación, los sistemas de control de calidad, etc., y a posicionar a la Argentina como productor de cannabis. Uruguay 21 –que es la Agencia de promoción, de inversión y de comercio– ya empezó a hacerlo: Uruguay como un lugar donde venir a invertir y exportar cannabis. Israel, para ir con otro ejemplo, también. Creo que todo esto no requiere de enormes inversiones ni mucho menos, ni subsidios, ni créditos blandos de gran magnitud, sino más bien un cambio en la reglamentación y eventualmente acciones puntuales de apoyo específico para certificaciones o alcance a mercados exportadores.
Después está el capítulo que pasa por incluir a pequeños productores: se pueden poner cuotas para que las grandes empresas que se instalen tengan que comprar; se puede ayudar a productores pequeños del norte para reconvertirse (porque hoy están haciendo tabaco, se están usando fondos del Fondo Nacional del Tabaco para apoyar esa producción; sabemos que el tabaco es algo que debería que ir desapareciendo como producto y no debemos fomentar su producción). Hay cosas puntuales, pero lo fundamental es esto: legalizar la producción de cannabis de bajo contenido psicoactivo y establecer una nueva ley de cannabis medicinal y la reglamentación de una ley que permita la venta de productos en base a cannabis que no sean medicamentos bajo prescripción. Después, por supuesto, el gran mercado aparecerá cuando tengamos la legalización del mercado recreativo, pero parece que todavía para eso falta.
Para acceder a los trabajos:
- “Narcoeconomía: aportes para un debate informado”: http://fcece.org.ar/narcoeconomia-aportes-para-un-debate-informado/
- “La cadena de valor del cannabis Situación y tendencias internacionales, y oportunidades para la Argentina”: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/dt_1_-_la_cadena_de_valor_del_cannabis.pdf