Por Agustín Imanol Nobila
Integrante de RESET-Política de Drogas y Derechos Humanos
Constanza Sánchez Avilés es Politóloga y Doctora en Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales por la Universitat Pompeu Fabra, Barcelona. Sus principales líneas de investigación son las políticas de drogas nacionales e internacionales, la economía política de las drogas ilícitas y la criminalidad transnacional organizada. Participa asiduamente en la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas y en reuniones internacionales sobre drogas (en calidad de experta y representante de la sociedad civil). Actualmente es Directora del área de Leyes, Políticas Públicas y Derechos Humanos de la Fundación ICEERS (Centro Internacional de Educación, Investigación y Servicios Etnobotánicos) una organización sin ánimo de lucro con sede en Barcelona y que cuenta con estatuto consultivo del ECOSOC (Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas).
En diálogo con Reset, habló de los últimos cambios en el sistema de fiscalización de drogas con respecto al cannabis y de los procesos regulatorios que se están dando en el mundo, de la posición actual de Estados Unidos y su situación interna, además de cuestiones propias al régimen de drogas en sí. Finalmente, contó sobre la situación de las asociaciones de cultivo en España y sus conflictos.
¿Qué opinas sobre la reciente reclasificación internacional del cannabis? ¿Qué tan relevante o preocupante es que el cannabis siga en la Lista I de la Convención Única?
Creo que el proceso de reclasificación del cannabis ha sido uno de los procesos políticos más importantes que se han vivido en el seno de los organismos de control de drogas de las Naciones Unidas en los últimos años. Otra cosa es el resultado y las implicaciones de esta reclasificación, pero como proceso político ha sido muy importante porque ha implicado una revisión científica y una compilación de la evidencia que se ha producido en las últimas décadas en relación al cannabis. Y esto es algo que no se había hecho todavía, a pesar de las sucesivas décadas de prohibición que traemos a nuestras espaldas. Por otro lado, ha sido muy importante también porque ha puesto sobre la mesa la cuestión del cannabis en estos foros de discusión. El cannabis era –como decían algunos especialistas– considerado el elefante en la habitación en estos espacios de debate internacional; es la sustancia ilegal más consumida del mundo, una de las piezas claves de toda la arquitectura del control internacional de drogas y una parte muy importante de las maquinarias de control de los estados. Sin embargo, era un tema un tanto residual en los debates internacionales.
Esto ha devuelto un cierto rol de protagonismo a la Organización Mundial de la Salud en lo que son las decisiones en materia de políticas de drogas: a través del Comité de Expertos en Fármacodependencia se elaboró este estudio y se produjeron una serie de recomendaciones en relación a cómo debía de estar regulado el cannabis a nivel internacional. Entonces, esta vuelta al protagonismo de las consideraciones de salud es un punto interesante a tener en cuenta.
¿Y con respecto a la votación?
A nivel político, la votación no hubo grandes sorpresas. La Comisión de Estupefacientes está conformada por 53 estados y hubo 27 votos a favor, 25 en contra y una abstención. No hubo, digamos, grandes sorpresas en este sentido. Pero sí que es cierto que –en las discusiones previas y durante la votación– los diferentes gobiernos pusieron de manifiesto cuáles eran sus posiciones y muchos de ellos vieron en este movimiento de reconocimiento de las propiedades terapéuticas del cannabis una amenaza –digamos– hacia la posibilidad de que se pudiera avanzar hacia modelos menos restrictivos (en general). Entonces, la votación más trascendente fue la de la recomendación 5.1 del Comité de Expertos en Fármacodependencia, que básicamente lo que proponía era retirar el cannabis de la lista IV –que está reservada a las sustancias consideradas más peligrosas y con valor terapéutico escaso o nulo–. Entonces, a nivel de proceso creo que ha habido contribuciones interesantes al debate internacional.
A nivel más técnico, está este reconocimiento de que el cannabis sí tiene propiedades terapéuticas, pues puede rebajar o relajar un tanto las barreras a la investigación. Es un avance importante para los grupos de investigación que se dedican al estudio de las propiedades medicinales y terapéuticas de la planta. Pero especialmente es importante la implicación a nivel simbólico, porque este reconocimiento de las propiedades terapéuticas y medicinales del cannabis supone un respaldo muy importante a muchísimas personas y colectivos que han estado trabajando para garantizar el acceso al cannabis para uso medicinal y uso terapéutico –o como una forma también de avanzar en el ejercicio del derecho a alcanzar el nivel más alto posible de salud.
El hecho de que el cannabis siga en la lista I de la Convención lo que nos está diciendo es que esta reclasificación tiene un alcance en la práctica bastante limitado, porque no afecta a los mercados recreativos y no afecta al uso recreativo del cannabis (que es el mayoritario entre las personas que utilizan cannabis).
Además, y esto es algo que ha sido muy criticado por las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en la reforma de políticas de cannabis y de drogas en general, no se ha aprovechado esta ocasión; aunque es cierto que quizá no era lo que se estaba discutiendo, pero no se ha aprovechado esta ocasión para hacer un reconocimiento del error histórico que supone la prohibición del cannabis y su inclusión en la Convención Única de Estupefacientes del año 61. Y tampoco se ha aprovechado la oportunidad para reparar o para reconocer el daño que esta prohibición del cannabis ha tenido sobre sobre millones de personas en muchísimas comunidades del mundo.
¿Qué opinión te amerita el hecho de que determinados Estados nacionales avancen en procesos regulatorios a pesar de contradecir con ello los instrumentos internacionales?
Creo que los gobiernos que deciden avanzar hacia procesos regulatorios lo que están intentando es encontrar alternativas a una política que no funciona y que no es útil para resolver las problemáticas vinculadas al uso del cannabis y de los mercados ilícitos de cannabis. Entonces, obviamente, esto es algo que contradice las convenciones internacionales de control de drogas y que han tenido que justificar en los foros internacionales en diferentes momentos. Por ejemplo, el caso de Uruguay sacó a colación mucho la cuestión de los derechos humanos. En el caso de Canadá se hablaba mucho de evitar el acceso de los menores a la sustancia; también de que se trataba de un mercado ilícito que era demasiado grande como para no tener ningún tipo de control ni de regulación. Otras jurisdicciones que han avanzado en estos procesos tampoco se han molestado. En el caso de los Estados Unidos, al tratarse de sus estados federados, tampoco ha sentido la necesidad de justificar estas regulaciones a nivel internacional. Y es cierto que quizá en este caso han sido más consideraciones de tipo de mercado –en un sentido quizá más capitalista–, lo que está claro es que podemos diferenciar entre lo que es violar la letra de las convenciones y lo que se refiere al espíritu de las convenciones. Porque si –como dicen los preámbulos de las tres convenciones internacionales sobre drogas– de lo que se trata es de mejorar el bienestar de la humanidad, de mejorar o de avanzar hacia la seguridad de los Estados, hacia la seguridad de las comunidades… está claro que la prohibición, pues, quizá no sea la mejor manera de alcanzar estos objetivos.
Entonces, a mí me parece que si bien en las últimas décadas hemos asistido –con la firma de las tres convenciones internacionales sobre drogas– a una suerte de homogeneización de las políticas de drogas en todos los países (es decir, que se promovía las mismas soluciones y las mismas políticas para contextos que eran muy dispares y muy diferentes entre sí, con problemáticas muy diferentes), en los últimos años se está revirtiendo esta tendencia de alguna manera. Estamos asistiendo a una deshomogeneización de las políticas de drogas nacionales.
Producto de la contradicción interna en EEUU donde algunos Estados avanzan con regulaciones del cannabis, este país ha manifestado en sede internacional criterios de “flexibilidad en la interpretación de los instrumentos”. ¿Qué opinas de ello? ¿Observas un corrimiento de EEUU del eje más prohibicionistas dejando protagonismos a otros países como Rusia y China? ¿Qué efectos geopolíticos puede significar ello?
Me parece que la situación para Estados Unidos es un tanto insostenible, en el sentido de que es muy difícil para la diplomacia de drogas estadounidense defender posturas prohibicionistas muy estrictas –fuera de sus fronteras o en sedes de Naciones Unidas– cuando en su interior ya hay una serie de Estados –cada vez más numeroso– que han regulado los mercados ya no medicinales, sino recreativos del cannabis.
Entonces, creo que Estados Unidos está pendiente de una definición de su propia posición, ya que la inercia le lleva a seguir defendiendo lo que llama la integridad de las convenciones (una interpretación prohibicionista y punitiva); pero esta inercia se contradice con lo que está sucediendo en su interior y que incluso lo ha llevado a empezar a revisar cuál es su política federal respecto a la aplicación de las regulaciones a nivel estatal y qué es lo que hace el gobierno federal respecto a ello. En el debate sobre la reclasificación del cannabis ha mantenido un perfil tímido o bajo, no ha sido beligerante al menos en lo que se ha visto públicamente; otra cosa es lo que haya podido pasar en los pasillos –como dicen hoy las salas de reuniones.
Es posible que otros países sí que hayan tomado este protagonismo, como Rusia y China. Creo que está muy relacionado en cómo se ubica las políticas de drogas en el eje democracia-autoritarismo. Y es que se llegó a un punto en el que defender políticas muy prohibicionistas –que van en contra de las personas usuarias y las personas vulnerables– encaja poco en los planteamientos de las democracias liberales; ya solo es defendible si nos ubicamos en el marco de regímenes más autoritarios y que tienen poco respeto por los derechos humanos. Entonces, en este sentido, geopolíticamente, se puede decir que el eje más beligerantes del prohibicionismo se está trasladando a Asia y África; y que está liderado por Rusia y China, que están utilizando este mecanismo diplomático para defender otros intereses propios en los países que tienen una posición más débil en las negociaciones de las Naciones Unidas y de los organismos de control de drogas (en este caso).
¿Cómo se entiende que en la década del 60 varios países “emergentes” fueron signatarios de instrumentos internacionales de fiscalización de drogas cuando en sus propios territorios no había problemas de consumos significativos?
Es posible que cada país, en ese momento, decidiera sumarse a la firma de las convenciones internacionales de drogas por diferentes motivos particulares pero en general –haciendo una lista en abierto– se me ocurren dos cuestiones: la primera es que el control de drogas es un asunto más de la agenda internacional, no siempre es el prioritario y normalmente los asuntos de la agenda internacional están ligados entre sí; es posible que los países decidieran apoyar estas convenciones sobre drogas porque tenían alguna compensación en otros ámbitos o porque no lo consideraban un tema que luego podría impactarle tan fuerte –como luego ha terminado sucediendo–. La siguiente cuestión que se me ocurre es que si bien se ha tendido a responsabilizar los países del norte global de imponer a los del sur una determinada visión de las drogas –y que de cierto modo así ha sido–, creo que la política prohibicionista y la criminalización de las drogas ha sido una política muy funcional a las élites de los países del sur global también. Porque ha sido un instrumento muy poderoso de control social e incluso control político sobre determinadas poblaciones, en general, las poblaciones más vulnerables. Entonces, quiere decir que aunque las poblaciones de las sociedades y las comunidades hayan sufrido las consecuencias de estas políticas tan represivas, muchas veces las elites políticas, económicas y sociales de estos países han sacado un beneficio en términos de control social o de otro tipo. Creo que en este análisis también habría que diferenciar qué tipo de poblaciones tenemos al interior de cada país y, en este sentido, se puede explicar el apoyo a políticas que vienen del norte global hablando muy en general. Pues se puede explicar el apoyo de determinados países que en principio no se beneficiarían pero sus elites algo más.
Durante el transcurso de esta última década se han dado nuevos abordajes regulatorios especialmente en el continente americano ¿Cómo es posible que el régimen internacional de drogas se mantenga inmutable? ¿Consideras que estos cambios son factores de presión sobre el mismo a pesar de su crisis de efectividad?
Bueno, no creo que el régimen internacional de control de drogas se mantenga inmutable. Creo que en los últimos años se han dado pequeños avances que –pues en sí venimos de un contexto con una política de drogas relativamente progresista– pueden parecer avances mínimos. Pero si nos ponemos en el lugar de contextos en los que por ejemplo el uso de drogas es un delito criminal, o que no se menciona nunca a los derechos humanos, o que no se menciona nunca la reducción de daños… Quiero decir, ahí hay una serie de cuestiones que se han ido introduciendo en la agenda internacional de control de drogas, que hacen que el mínimo denominador común de la política de drogas a nivel mundial –que es lo que lo que ahí se representa, digamos, en este caso en la comisión de estupefacientes. O sea, es el consenso entre países que por ejemplo tienen pena de muerte por delitos de drogas o no tienen programas de reducción de daños, hasta países que han regulado determinados mercados de drogas. Entonces este mínimo denominador común resulta algo bastante conservador desde la mirada de las personas que trabajamos en la reforma de políticas de drogas. Pero sí que creo que es una visión quizá optimista o demasiado (no sé si demasiado optimista por mi parte), que este común denominador se ha ido desplazando, ni que sea tímidamente hacia la introducción de consideraciones un poquito más abiertas. Si entendemos como tal algo tan básico como consideraciones de derechos humanos, de sostenibilidad, de reducción de riesgos, de reducción de daños. Entonces sí que veo que hay algo de mutabilidad que es muy difícil de percibir, quizás si no se está en el día a día o no se ha estado en los últimos años observando esta política, pero sí que se han dado ciertos pasitos y que –quizás– la Sesión Especial sobre Drogas de 2016, pues supuso un cierto punto tímido de inflexión.
Si estos cambios en las políticas nacionales son una presión sobre sobre el régimen internacional de control de drogas, creo que indudablemente lo son porque demuestran, primero, que la política de drogas debe estar sujeta a los cauces de la política pública entendida en sentido general. Que esto incluye también la evaluación de políticas y qué ha funcionado y qué no ha funcionado. Entonces está claro que los países que se desmarcan y deciden introducir marcos regulatorios, tienen la intención de hacer o de implementar políticas que funcionen o que resuelvan los problemas que el prohibicionismo no ha resuelto. Por una parte, es esta reivindicación de que convirtamos a la política de drogas en una política más, que esté sometida a los cauces de transparencia, de evaluación, de democracia, al fin y al cabo.
Lo que sucede es que muchos países que son reticentes a estos cambios, por una parte lo son por ideología pura y dura –porque las drogas son abordadas políticamente desde la moral y no tanto desde un cálculo de lo que funciona y lo que no, de lo que mejora la vida de las personas y de las comunidades, lo que contribuye a la paz, al desarrollo. No siempre son este tipo de consideraciones, sino que son más consideraciones de tipo: “¿Qué es lo que contribuye en mayor medida al control social de esta amenaza?” A definir el uso de drogas como una amenaza y la implicación de los mercados de drogas como una amenaza. Entonces, creo que el hecho de que los países digan: “Oye, esto a mí no me funciona, necesito probar otro tipo de políticas”. Pues claro, esto va a llevar a que se vayan reformulando las posiciones también en el seno de las Naciones Unidas.
Dicho esto, hablamos de crisis, de efectividad. Pero insisto, es que el control de drogas, la política de drogas y el prohibicionismo son eficaces y funcionales para conseguir muchos otros objetivos políticos, que en ocasiones no tienen nada que ver con las drogas en sí o tienen poco que ver. Entonces, lo de la efectividad, pues también hay que ponerlo en su balanza, porque quizá ahí está uno de los motivos por los que es tan difícil de derribar.
¿Cuál es la situación de las asociaciones de cannabis tras el rechazo de su regulación municipal por parte del Tribunal Supremo, en España?
Pues la situación de las asociaciones de personas usuarias de cannabis en España es cada vez más complicada, porque esta sentencia del Tribunal Supremo lo que ha vuelto a recalcar es que ni los ayuntamientos ni las comunidades autónomas tienen competencias para regular un asunto que tiene que ver con drogas básicamente –que es algo que está recogido en el Código Penal y que es algo que tiene que regular el Parlamento Nacional en Madrid–. Entonces, lo que sucede en España es que, al ser un Estado descentralizado, la regulación de los diferentes aspectos que competen a los clubes de cannabis tocan competencias de diversos niveles de la administración (tanto del central como los regionales, como los locales). Y bueno, digamos que vivimos un momento ahora de cierta parálisis porque después de mucha actividad –sobre todo judicial– realmente no se ha dado un paso serio hacia la regulación del cannabis. Quizá el más relevante haya sido que uno de los partidos –que ahora mismo está en la coalición de Gobierno, la Confederación de Unidas Podemos– ha mostrado su interés en regular y ha elaborado propuestas de regulación, pero esto, de momento, no se ha tramitado. Estas regulaciones del cannabis incluían también una parte sobre las asociaciones de personas usuarias –que es una cosa muy específica del contexto español–.
Pero desde que el Constitucional dijera que ni la Ley de Clubes de la Comunidad Foral de Navarra ni la de Catalunya eran viables (o sea, excedían las competencias que tenían estas administraciones), ha habido muy pocos movimientos y más al revés. Bueno, pues ahí hay cada vez más sentencias condenatorias a personas que están en las juntas de gestión de estos clubes; incluso hay una persona que ha ingresado en prisión, que es la primera vez que esto ha sucedido. Y lo que se recalca en este sentido es que hace falta una respuesta por parte de los legisladores, esto lo han dicho también algunas sentencias; los jueces y las juezas aplican la ley que hay actualmente vigente, pero no son los encargados de hacer una reforma de políticas de drogas. Esto tiene que hacerlo el Parlamento.
Por parte de la sociedad civil, realmente se han hecho muchos esfuerzos para acompañar este proceso, para mostrar la experiencia de los clubes, de cómo pueden realmente ser un instrumento que resuelva muchos de los problemas que genera el fenómeno del cannabis en este caso. Se ha demostrado que el modelo de clubes es útil para para la gestión de muchas de estas situaciones. Yo creo que la sociedad española está más que preparada y es favorable a una regulación medicinal, desde luego, y recreativa también. Pero el Gobierno no lo ha considerado una prioridad, y realmente creo que ya es un poco tarde a la hora de poner sobre la mesa estas cuestiones. Porque si ahora que tenemos una coalición de gobierno que podría ser la más favorable para llevar este proceso de regulación de cannabis para adelante… pues si ahora no sucede, no sabemos qué va a pasar en los próximos años.