Por Alejandro Miguez
Integrante de Reset – Política de Drogas y Derechos Humanos
Jorge Paladines es Abogado (Universidad de Guayaquil) y Magíster en Derecho (Universidad Andina Simón Bolivar). Ha publicado artículos sobre penalidad y sobre las políticas de drogas vigentes en Latinoamérica desde una perspectiva crítica. En diálogo con Reset, realizó un balance de las medidas aplicadas en las últimas décadas en Ecuador y de aspectos relacionados al sistema internacional de fiscalización. En esta primera parte que publicamos, Paladines analizó los cambios llevados adelante por el gobierno de Rafael Correa y los virajes ocurridos durante la gestión de Lenin Moreno. Estos aspectos –en el contexto electoral particular de Ecuador (que tiene 16 candidatos a la presidencia)– son claves para entender las relaciones entre política económica y política penal. Los sinuosos caminos de la política ecuatoriana incluyen medidas contradictorias, que tienen como corolario la ley contra el consumo y microtráfico sancionada por el morenismo el año pasado.
La política de drogas en la última década en Ecuador tuvo un marco de reformas muy contradictorio. ¿Cómo se puede explicar este recorrido hecho de marchas y contramarchas en la legislación y en las políticas públicas?
El cuadro es un laboratorio donde se pueden observar las tensiones entre la cooperación internacional, la influencia y el papel de las agencias internacionales y también las contradicciones internas. Básicamente, en lo que tiene que ver a la relación entre política pública, legislación y también jurisprudencia (y haciendo un recorrido de los últimos catorce años, donde hay dos gobiernos que demuestran diferencias, sobre todo en lo que tiene que ver con el manejo económico del Estado) uno puede encontrar que, como antecedente, Ecuador tiene la pre-existencia de la ley 108, la ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas de 1990, una ley que se enmarca dentro de todo ese carnaval de reformas legislativas que en los años ochenta recibía América Latina. Estoy hablando de las reformas y las leyes duras antidrogas en Argentina, en Colombia, en Perú, en Bolivia; Ecuador, finalmente, se inscribió dentro de ese influjo internacional –donde, evidentemente, tuvo protagonismo Estados Unidos– con la ley 108. Esa ley tuvo vigencia durante veinticuatro años y fue causante aproximadamente de la detención de más de 60 mil personas bajo cargos de posesión, empleando el denominado artículo 62, que llevó al Ecuador –y que todavía recibe consecuencias– a ser juzgado y condenado ante el Sistema Interarmericano de Derechos Humanos. Las sentencias más importantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos tiene que ver precisamente con el empleo de esta ley: todas estas señalan la aplicación de esta ley que tuvo vigencia durante dos años. Pero la historia contemporánea de este recorrido de la política de drogas en el Ecuador (donde se develan las contradicciones) tiene que ver básicamente con un punto de partida que surge en el año 2008, con el denominado indulto a las mulas del narcotráfico, seguido inmediatamente de la Constitución que inscribió por primera vez en un artículo (el 364) la prohibición de criminalizar a usuarias y usuarios de drogas –algo que en otras latitudes, otros países, está encriptado en rango de jurisprudencia, de decisión de las altas cortes (como la sentencia 221 de 1994, en el caso colombiano)–. Por primera vez, la Constitución ecuatoriana se puso un artículo a nivel y a rango de principio constitucional para prohibir la persecución –y, por lo tanto, violar la presunción o el estado jurídico de inocencia– de usuarias y usuarios que legítimamente poseen drogas para su autoabastecimiento, para su consumo. En ese sentido, se dan estas dos grandes políticas públicas; estas dos normas llevan a que se produzca la liberación de más de dos mil personas privadas de la libertad (como consecuencia del indulto).
¿Qué cambió con la reforma constitucional?
La Constitución de 2008 es confirmada con un artículo interesante –el número 5– que prohíbe el establecimiento de bases militares extranjeras a consecuencia, precisamente, de la suscripción de 1998 de un acuerdo entre Ecuador y Estados Unidos (entre los poderes ejecutivos) para colocar una base en el nombre de la guerra contra las drogas. Estoy hablando de la famosa base en la ciudad de Manta, un puesto de operaciones avanzadas, que fue producto de mucha crítica social (por la discusión de nuestra soberanía, del papel de nuestra soberanía). En el año 2009, el gobierno de Rafael Correa decidió no renovarlo. Seguidamente, en el 2013 por primera vez en la historia del Ecuador se introdujo una política de umbrales para proteger ese estatus del artículo 364 que impedía la criminalización. Un año más tarde Ecuador decidió no renovar los acuerdos arancelarios, las preferencias arancelarias, que recibía como contraprestación para que se reduzcan algunos productos que ingresaban al mercado estadounidense en nombre de la guerra contra las drogas. Por los brócolis que entraban en EE.UU, Ecuador tenía que poner una cara de mano dura y cubrir los costos del encarcelamiento, persecución penal y, por supuesto, sueldos y presupuestos para agencias de seguridad y justicia en nombre de la guerra contra las drogas.
En el 2014, Ecuador crea un nuevo código penal donde pone fin a la ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas vigente durante veinticuatro años y lo interesante es que en este nuevo código, en el artículo 220, se le da proporcionalidad a las penas; no se discute la acción en sí, de la posesión y de la discriminalización para el uso libre de drogas, pero se crean márgenes que permiten rangos de tolerancia pero, a su vez, le crea al sistema penal un criterio de proporcionalidad –pues si algo característico tenía la ley 108 es que las penas eran totalmente desproporcionadas, es decir: las penas por posesión simple de drogas en el artículo 62 de esa ley llevaba al encarcelamiento hasta por 25 años, a la reclusión mayor especial, penas que eran mayor al homicidio por ejemplo.
Y finalmente, dentro de esa tendencia progresista de poner en cuestión y de discutir la política internacional, de la guerra contra las drogas, estoy hablando también del prohibicionismo, se crea en 2015 una nueva ley para suplantar la parte –digamos– discursiva de rehabilitación y de salud social que tenía la ley 108, que era una parte nada más narrativa, retórica, simbólica, porque en el fondo –como también ocurrió en Argentina y en otros países– las leyes de drogas son profundamente penales por fuera de los códigos penales; usan discursos de salud pública, de rehabilitación, usan discursos de prevención pero en el fondo son mandatos de optimización para las policías y los sistemas penales. En este recorrido también se producen contradicciones. En el 2015, como consecuencia del impacto que recibe el gobierno de las noticias de los medios de comunicación y del consumo de heroína que se empieza a desarrollar sobre todo en poblaciones altamente vulnerables –segmentos socioecómicos que pertenecen a los quintiles más bajos de la pobreza– y que se da en un mercado que empieza a atrapar y a generar problemas de salud social en poblaciones de niños, niñas y adolescentes; como consecuencia de esta impresión que recibe el gobierno (también de los medios de comunicación), decide reducir los márgenes de posesión lícita de drogas en los umbrales creados en 2013 y, a su vez, en las escalas del castigo que debían ser confirmadas con nuevos umbrales para los criterios de proporcionalidad de la pena.
Ecuador tiene umbrales para la posesión lícita de drogas pero, a su vez, tiene escalas de castigo que son operativizados por otros umbrales que muchas veces los jueces confunden los primeros con los segundos y que nada tienen que ver, porque los segundos de lo que hablan nada más es de los criterios de proporcionalidad para la aplicación de la pena. Esos segundos umbrales fueron reducidos al punto que no hay una frontera cierta entre la posesión lícita y el tráfico a mínima escala (o microtráfico, como lo dicen las narrativas periodísticas y policiales). Se aumentó también la pena en las escalas de mínima y mediana cantidad para el tráfico de drogas considerado como reproche penal. Y, a su vez, actúa aquí el poder judicial para crear una controvertida jurisprudencia que en 2015 llevó a un aumento de las penas y a la acumulación de las penas, indistintamente si la persona que era atrapada en posesión tenía cocaína, marihuana u otra sustancia sujeta a fiscalización. Sin embargo, ya en el gobierno de Lenin Moreno se radicaliza una contradicción que se veía venir desde el gobierno pasado.
¿Cómo se produce la radicalización?
Esa radicalización responde también al compromiso que adquiere el nuevo gobierno con los EE.UU; estoy hablando de la disolución de la única secretaría, el único órgano, el único ente encargado de la política de prevención de drogas, que finalmente Lenin Moreno decide abolir como institución. Y abolir también al Ministerio de Justicia, que fue creado durante el gobierno de Rafael Correa, una entidad cuyo óptimo o mensaje central era administrar la política penitenciaria. Ecuador no cuenta más con Ministerio de Justicia; entre 2017 y 2018 se abolió también la Secretaría técnica de drogas; en el 2020 se crea la ley contra el consumo y microtráfico de drogas (que de microtráfico no tiene nada). En el fondo es una ley para perseguir a usuarios y usuarias en el espacio público, porque se echa mano de esta práctica que algunos países empiezan a reproducir en nombre de la territorialización de la política de drogas que, insisto, reproduce el mensaje que los alcaldes y los gobiernos autónomos descentralizados o las federaciones comiencen a administrar el espacio público. Pero, claro, administrarlo desde una perspectiva altamente prohibicionista. Es ahí que Ecuador tiene desde mediados del año pasado esta ley que no hace más que confirmar lo que ya se venía haciendo años antes: poner en rango de ley las ordenanzas, las políticas territoriales de prohibir la posesión –y por ende también el uso– de drogas de uso ilícito o reprochadas a nivel del prohibicionismo en el espacio público. Dando a entender que el espacio público es competencia exclusiva de la autoridad municipal y que los habitantes, la vida y las decisiones también de quienes pululen le compete moralmente a quienes administren las ciudades.
Por ende, aquí se viola fundamentalmente –además de la presunción de inocencia y del artículo 36 que prohíbe la criminalización de usuarios– el derecho al hábitat. Y ese derecho es también la decisión que toman las personas en el espacio público sin afectar a terceros. Lo que hace esta ley es propiciar una caza de brujas que, finalmente, tiene mucho que ver con el espíritu de libre mercado o neoliberal que adquiere el gobierno de Lenin Moreno, que se confirma con el reglamento para la producción e industrialización del cannabis creado por el Ministerio de Agricultura y que tiene que ver con el aparecimiento de los intereses de las corporaciones internacionales en territorio ecuatoriano. Es un país que goza de una posicón geográfica privilegiada, porque no tiene el frío ártico ni tampoco la amenaza de las cuatro estaciones que sin dudas afectan también en los costos de producción de cannabis con menos de un 1% de THC. Por lo tanto, lo que hace es nuevamente reproducir la lógica neoliberal, donde en nombre de cierta flexibilización de la política de drogas –que en el fondo lo que hace es interesarle más a las corporaciones neoliberales, a las corporaciones transnacionales– produce en este caso un papel bastante poco soberano del Estado.
Este reglamento no subraya en la economía popular y solidaria, no crea competencias ni toma las habilidades de los pequeños productores, de los usuarios, de las personas que en territorio ecuatoriano han producido cannabis para su propia economía. En ese sentido, esta contradicción refleja las tensiones de la política pública, las tensiones de la legislación, de la jurisprudencia en un escenario donde el Ecuador se vuelve un laboratorio importante de análisis porque devela y refleja –no sólo el nivel profundo de contradicciones– los intereses corporativos que dentro y fuera de las fronteras de nuestro país también terminan siendo visibles o patéticos en otros países o en otras latitudes.
Usted es muy crítico de las derivas punitivistas de la Revolución Ciudadana de Correa, ¿qué ocurrió en los últimos años, con Lenin Moreno en el poder?
Hay un trabajo que hicimos con Máximo Sozzo, con investigadores y criminólogos de América Latina que fue publicado por CLACSO en Argentina en 2015 que tiene que ver con las contradicciones que se dan a nivel penalidad y de punitividad en los Estados latinoamericanos. En ese nivel donde muchos de ellos adoptaron una política si bien no profundamente de izquierda, al menos socialdemócrata. De ahí las características de Venezuela, de Argentina y las de Ecuador. Pero en Ecuador hay un detonante importante que se dá en la relación entre política de drogas y politicas de seguridad: estoy hablando del papel de las policías. Algo que ocurrió y que marcó un clivaje, un punto quizás sin retorno dentro de la política criminal ecuatoriana (si se le puede llamar así) fue el intento de golpe de Estado por parte de la Policía Nacional en 2011. El 30 de septiembre.
Ese intento –que más adelante llevó a investigaciones judiciales que poco éxito tuvieron (y donde probablemente también hubo desbordes)– marcó un antes y después de la política, porque cualquiera hubiese creído que a partir de semejante suceso (en el caso ecuatoriano) se hubiera emprendido una profunda reforma de las agencias de seguridad y no ocurrió precisamente eso. Por el contrario: las agencias de seguridad terminaron con un poder mucho más radical. La característica en ese trabajo que hicimos con CLACSO fue la de remarcar que si bien la revolución ciudadana se caracteriza (estoy hablando del gobierno de Rafael Correa) por una crítica al neoliberalismo, esa crítica no se trasladó al nivel de la política criminal. Por lo tanto, el mismo esquema prohibicionista, el mismo esquema corporativo, no sólo terminó continuando, sino radicalizándose. Estoy hablando ahí del papel del entonces Ministro del Interior (que incluso terminó condecorado por la DEA); mientras en Bolivia Evo Morales ponía en crítica el papel de esta agencia de los EE.UU, en Ecuador condecoraba contradictoriamente a un ministro dentro un gobierno que ponía en cuestión al neoliberalismo y al papel de EE.UU a nivel internacional en lo que significa su hegemonía, la cooperación internacional. Digamos que estas contradicciones mostraron que algo no estaba funcionando bien en lo fundamental, que era –dentro de la política de drogas– que Ecuador pueda aplicar el estatuto de su propia y soberana Constitución a un hecho real.
Por eso el artículo 364 se queda en un nivel de jure, huérfano; porque en la práctica, de facto, el corporativismo de las agencias de seguridad, el nivel de las políticas públicas (no solo a nivel nacional sino territorial, municipal), el papel de las agencias y corporaciones judiciales y la jurisprudencia se desentiende de ese mandato constitucional. Al final, prácticamente queda a un nivel de artículo, de promesa y no de contrato. Esos elementos son nuevamente llevados al gobierno de Lenin Moreno, quien –a diferencia del gobierno de Correa– asume una política de libre mercado, de reducción del tamaño del Estado y esa relación entre neoliberalismo y el corporativismo policial da la impresión que deja al Estado más débil, que solo se sostiene por el poder de las armas, de las agencias de seguridad. Las respuestas que da Lenin Moreno a las crisis, a los conflictos sociales es, básicamente, respuestas policiales y militares; frente a las manifestaciones de 2009, la respuesta de Moreno fue policialización y militarización, estados de excepción total; frente a la catástrofe del coronavirus, la primera respuesta que da (y casi la única) es la misma. Miles de personas han muerto, cientos de ellas en las calles (sobre todo de Guayaquil); no hay un hospital construido durante su gobierno que pueda cubrir las magnitudes, dimensiones y demandas que pacientes contagiados por coronavirus; los hospitales no dan abasto, tienen capacidad para cubrir esa demanda, los médicos son despedidos, los médicos también fallecen; los maestros no reciben su sueldo a tiempo, y no solamente eso, sino también reciben un sueldo recortado, como dando a entender que los maestros son culpables de la pandemia.
Es decir, la creación de un Estado social del derecho –que se construye con un Estado que interviene en la política pública, en lo social, que crea escuelas, carreteras, hospitales– no es característica del gobierno de Lenin Moreno; si lo fue durante el gobierno de Correa.
¿Qué trae el proyecto de ley “contra el consumo y microtráfico de drogas” del gobierno de Moreno?
Y es ahí donde se crea finalmente la ley contra el consumo y microtráfico de drogas de 2020, que empodera supuestamente a los municipios, a los gobiernos autónomos descentralizados, para el control del espacio público. Pero en el fondo lo que esta ley hace es policializar a los municipios. Es decir, le da a los alcaldes la tarea de convertirse en entes colaboradores de la policía para la persecución de poseedoras y poseedores de sustancias sujetas a fiscalización en el espacio público. Con un margen de cero tolerancia. Lo que se les está diciendo en otras palabras es: “si bien no queremos violar (entre comillas) la Constitución de la República, tampoco queremos tener usuarias y usuarios en las calles”.
El uso y consumo de droga solo está tolerado dentro del espacio domiciliario, dentro de las casas. Quedan ahí grandes preguntas, como saber dónde un usuario o usuaria puede abastecerse de sus sustancias para su propio consumo; si para ello tendría que hacerlo vía Amazon o comprarlo de forma telemática; preguntas que rayan el absurdo. Esta ley lo que hace es perfeccionar el prohibicionismo en el Ecuador. Ecuador no fue en la línea de la liberalización o la crítica. Se radicaliza a partir de esta ley que, peligrosamente, viola el principio del estado jurídico de inocencia de las personas y que –como dije hace un momento– también viola el derecho al hábitat (que muchas veces se confunde con el derecho a la vivienda). Éste tiene que ver con las libres decisiones, a creer también que la ciudad le pertenece a los habitantes, que no le pertenece solo a una autoridad estatal. Le pertenece a las decisiones libres que las personas puedan tomar en las ciudades: a andar en pantaloneta, en patineta, a hacer ejercicio al aire libre. Todo en el marco de todas las restricciones que se dan como consecuencia de la pandemia.
Pero al margen de esto, lo que se está diciendo es que ese derecho sustancial de los habitantes está en entredicho, que le corresponde fundamentalmente a la autoridad municipal/policial decidirlo. Finalmente, esta ley lo que hace es involucrar los presupuestos municipales para la persecución policial de la guerra contra las drogas. Se exige a través de esta ley que las policías municipales –que generalmente están dedicadas a velar que el comercio no se ejerza en condiciones informales– deben prestar sus recursos, lo cual implica sus recursos presupuestarios, logísticos, para la persecución. Es una ley abiertamente inconstitucional, aún no hay una demanda de inconstitucionalidad en el Ecuador. Estamos a meses del cierre del gobierno de Lenin Moreno, y en esto la Corte Constitucional ha sido complaciente con las políticas neoliberales. Estoy hablando de las primeras manifestaciones que se desarrollaron en octubre de 2019, donde muchas personas perdieron sus ojos, perdieron su vida, como consecuencia de la brutal represión estatal del gobierno de Moreno; el papel de la Corte fue muy complaciente con esos estados de excepción. No puso en cuestión la política neoliberal (fundamentalmente el papel del Fondo Monetario Internacional) ni las decisiones –que incluso están recetadas en inglés (ni siquiera en español)– para reducir el tamaño del Estado; para esta visión, la inversión es gasto y, por lo tanto, el gobierno debe reducir lo que significa presupuestos para la salud, educación. Ahí, por ejemplo, la gran ola de despidos que se están dando en este gobierno. Lo que determinó la Corte Constitucional es no dar vía libre al derecho a la protesta (por supuesto en el marco de respetar la propiedad privada, de respetar en este caso la prestación de servicios públicos). Lo que hizo fue proscribirlo, prohibirlo, para darle vía libre al estado de excepción. Por lo tanto, a ejercer la política neoliberal.
En este sentido, la Corte hizo una interpretación en febrero de 2019 de una consulta que tenía que ver con los umbrales, sobre la constitucionalidad. Es una interpretación de dos páginas. Lo que hace es confirmar que la política de umbrales es legítima, es constitucional. No se hubiese necesitado de una consulta constitucional para confirmarlo, bastaba revisar el artículo 364 de la Constitución. Lo que hace esta consulta es, nuevamente, hacer eco en un lenguaje muy pobre en términos constitucionales a lo que dice el artículo 364, pero no toca el núcleo central que es el desarrollo en sí de la posesión. Habla de lo que dice la convención de 1988 sobre la exigibilidad de probar o demostrar el tráfico, pero hay elementos jurídicos/dogmáticos, jurídicos/penales mucho más profundos que la simple mención de la obligación de demostrar el tráfico. Esta ley vuelve a amenazar la presunción de inocencia y vuelve a colocar el espíritu de la vieja ley 108, de la nefasta ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas en pleno siglo veintiuno. Veinticuatro años después de la vigencia de esta ley que terminó en 2014, vuelve a aparecer en 2020 el espíritu prohibicionista con efectos totalmente inconstitucionales. No sólo en términos del libre desarrollo de la personalidad, sino también sobre la presunción de inocencia de personas que no pueden ser consideradas como criminales –o que su acción deba ser reprochada por el solo hecho de tener sustancias en el espacio público.